Политическое лидерство. Путь к всеобъемлющему анализу - страница 43

Причин расхождения между теорией и практикой много. Во-первых, престиж премьер-министра в партии и в стране заметно выше, чем остальных членов правительства: именно лидеры, а не их министры, выигрывают или проигрывают выборы, и реальная структура исполнительной власти отражает этот политический факт. Более того, принцип коллегиальности может в дальнейшем не удовлетворять требованиям современного процесса принятия решений или даже психологическим или социально-психологическим условиям, в которых министры осуществляют свои функции, хотя подобный вывод противоречив и страдает недостатком аргументов. Ясно, что формальная структура не препятствует тенденции к иерархичности правительственного кабинета. Если на пути этой тенденции встают препятствия, то они обусловлены общим характером партийной системы и конфигурацией групп, а также личностью премьер-министра или кризисами в обществе.

Структура правительства сама по себе может, вероятно, играть некоторую роль в росте или падении влияния лидера. Во-первых, сложность современного руководства затрудняет действия лидеров на фоне реальной иерархии; это может происходить в ущерб эффективности их правления, т. к. стремясь обеспечить согласие, они должны периодически менять состав правительства и контролировать деятельность министров, создавая тем самым атмосферу подозрительности, которая не укрепляет, а скорее подрывает эффект работы окружения лидера и доверие к исполнительной власти. С другой стороны, лидеры редко попадают в подчинение коллективной воле своих сотрудников; это происходит только тогда, когда не конкретные правительственные механизмы, а общий характер политической системы создает потребность в высоком уровне консенсуса на всех ступенях. Окружение лидера усиливает его влияние, ведь лидеру нужны каналы воздействия на общество; однако различия в методах принятия решений во «внутреннем круге», безусловно, не столь широки, как может показаться из формальной структуры. С одной стороны, многие лидеры имеют возможность мобилизовать правительство на реализацию своих целей, но с другой стороны, особенно в период стабилизации режима, лидер не в силах манипулировать членами своего окружения как простыми подчиненными. Природа исполнительной власти накладывает на лидеров ограничения, которые невозможно обойти без серьезного риска и больших усилий.

Если правительства — это «руки» лидера в его усилиях по воздействию на общество, то бюрократия — орудия, инструменты в чистом виде, которые лидеры должны использовать и на которые они должны полагаться. Таков общепринятый взгляд на государственную администрацию, ведь без бюрократии лидеры и правительства лишаются прямого воздействия на общество, которым руководят. При этом возникает вопрос: сколь велика помощь бюрократии лидерам и политикам в их воздействии на общество? Анализировать это следует в общем контексте вопроса, а именно, сознавая, что обязательно существует определенный разрыв между политиками и администраторами, что деятельность администраторов не исчерпывается только реализацией, что различия в энергии и напористости администраторов неизбежны.

«Помощь», которую бюрократия может оказать лидерам, зависит в значительной степени от реалистичности преследуемых целей. В этом случае можно выделить четыре фактора внутри государственных служб, влияющих на лидерство. Первый из них — компетентность: административный персонал должен быть восприимчив к проблемам, решения которых ждут от него лидеры. Должны иметься умелые администраторы, включая законодателей, менеджеры и экономисты, квалифицированные специалисты в науке, здравоохранении, сельском хозяйстве и промышленности. Ясно, что акцент зависит от требований лидеров. Но компетентность в любом случае представляет собой существенный фактор, требующий значительных затрат на инфраструктуры и персонал задолго до начала реализации политики.

Второй фактор связан с организацией управления. Нужные результаты не достигаются, если внутренняя организация государственных служб либо рыхлая, либо, напротив, тяжеловесная. Поэтому внутри них должна быть разумная организация горизонтальных связей, столь же важных, как и вертикальные. Следует искать оптимальный компромисс между конфликтующими целями, устранять ситуацию, когда одни органы действуют эффективнее, чем другие (именно это часто происходит в коммунистических бюрократиях).