Политическое лидерство. Путь к всеобъемлющему анализу - страница 45

Могут ли лидеры улучшить условия деятельности бюрократии?

Общепризнанно, что эффективность бюрократии не отмечена неким предельным уровнем, и лидеры в силах увеличить ее. Добиться этого пытались столетиями Римская империя, Франция и Пруссия — примеры государств с развивавшимися веками бюрократическими системами. Однако перемены происходят медленно, а потребность в них в настоящее время становится все насущнее.

Новые лидеры имеют в своем распоряжении два типа инструментов, с помощью которых можно повысить эффективность деятельности бюрократического аппарата. Один тип — персональный: лидеры могут использовать свой авторитет, своих последователей среди населения и внутри самой бюрократии для усиления лояльности и рвения со стороны государственных служащих. Такая стратегия приносит определенную пользу, особенно на начальном этапе. Видимо, это одно из преимуществ, которым лидер пользуется в период «благосклонности». Но это временная стратегия, должны произойти структурные изменения в администрации. Самое простое и самое очевидное из них состоит в осуществлении мер по повышению лояльности администраторов при одновременной угрозе применения санкций против тех, кто не подчиняется; декларируется борьба против коррупции и нелегальной деятельности противников нового правительства.

Такие меры скорее эффектны, чем эффективны, если им не сопутствует процесс систематической подготовки новых государственных служащих. Поэтому лидеры избегают вносить коррективы в компетенцию государственных чиновников, заставлять их делать то, на что они не способны или вести себя несвойственным им образом. Коммунистическим лидерам, пожалуй, удалось до определенной степени изменить характерные черты деятельности бюрократии в странах, где они приходили к власти, но лишь ценой многолетнего и упорного давления, бесчисленных персональных перестановок и смены общественно-политической атмосферы. Лишь изменив государственную идеологию, коммунистическим лидерам удалось кое-что изменить в привычках государственных служащих. Но успех в конечном счете оказался неполным.

Самые эффективные преобразования — те, что направлены, помимо подбора и подготовки кадров, на систематическое изучение возможностей укрепления связи лидеров с правительством. Но следует признать, что такое «укрепление» возможно лишь до определенного уровня и в ограниченном объеме. Государственные службы не могут сразу почувствовать себя среди населения как «рыба в воде». Это медленный процесс, особенно, когда сильны предубеждения против бюрократии и когда превалируют «анархистские» и антигосударственные традиции. Поэтому лидеры должны сознавать, что их усилия по изменению бюрократических структур принесут результат только в относительно далекой перспективе и что проведение их политики не должно полностью зависеть от реформ, которые поначалу могут быть разрушительными.

Конечно, реформы не увенчаются успехом, если не учитывается положение самой бюрократии и, в особенности, социально-экономическая и политическая специфика страны. Поскольку «неэффективность» административного аппарата тем выше, чем слабее социально-экономическая инфраструктура, только улучшение последней может принести желаемые результаты. Важным моментом является совершенствование и политической инфраструктуры, о чем будет сказано ниже. Предпринимаемые шаги должны быть полностью согласованы друг с другом. Развивающиеся страны могут в определенной мере рассчитывать на приглашение государственных чиновников из-за рубежа. Но такое средство борьбы с трудностями носит временный характер.

Бюрократия — важный элемент в процессе реализации лидерами своих целей. На его пути стоит множество ограничений и препятствий, преодолеть которые не просто. Обусловлены они отнюдь не нежеланием бюрократии реализовывать цели лидеров. Бюрократия в любом случае не однородна. Неправомерно говорить и о присущей бюрократии неэффективности. Если таковая имеет место, то причина в неудовлетворительных условиях (включая отсутствие возможностей обучения). Лидеры должны понимать, что такой инструмент, как находящаяся в их распоряжении бюрократия, не поможет им добиться больше, чем определенное количество результатов в определенный период времени. Этот инструмент может быть усовершенствован, но постепенно. Влияние лидера зависит от структур бюрократии. Лидеры не безвластны в их использовании, но степень их власти часто переоценивается, чем наносится ущерб самим лидерам.